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自由港專欄
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中改院課題組:多規合一 實現資源效益最大化

作者:  時間:2019-07-31

  與國內11個自由貿易試驗區不同,海南是在全島3.54萬平方公里范圍內探索建設中國特色自由貿易港;與國際其他自由貿易港不同,海南是在農村占相當大的比重的情況下建設自由貿易港。海南的資源要素配置、城鄉關系、行政區劃結構等要與全島建設自由貿易港的特點相適應。

  按照《中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》提出的“推進海南行政區劃改革創新,優化行政區劃設置和行政區劃結構體系”的要求,就推動與海南自由貿易港建設相適應的行政區劃體制改革,提出如下建議。

  以深化“多規合一”改革為主線

  第一,在現有行政區劃不做大調整的前提下盡快形成“六個統一”的整體格局

  一是統一土地資源利用。強化海南省級政府對全省土地的統籌利用,將分散在不同部門管理的耕地、林地、國有農場等土地資源統一到一個部門管理;嚴格執行土地統一收購儲備、統一開發管理、統一公開供應、統一規劃海岸線資源;嚴格土地審批,把稀缺土地資源配置到產業發展好的重點項目上,限制最低地價,提高平均地價,提高土地資源綜合利用效益。

  二是統一基礎設施建設。統籌推進海南全省公路、機場、碼頭等交通、供水供電供氣、排污、電信等基礎設施的互聯互通,加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合基礎設施網絡。

  三是統一產業布局。堅持“規劃銜接、突出特色、發揮優勢、集群集聚”的原則,揚長避短,優勢互補,優化產業布局,推動形成海南全省統一、合理的產業分工協作關系,避免因行政壁壘造成“遍地開花”、同質競爭和資源的低效利用。

  四是統一城鄉發展。強化海南省級政府在推進城鄉融合發展中的作用,在城鄉空間規劃、市場要素資源配置、公共服務資源配置、社區管理等方面打破城鄉分治局面,實現城鄉經濟、社會發展制度上的統一。例如,率先取消城鄉二元戶籍制度,建立以身份證號為唯一標識、全省統一的居住證管理制度,促進人口自由流動;推進城鄉社區管理體制一體化。

  五是統一環境保護。建立海南省環?!按蟛块T制”,整合分散在各職能部門的環境行政權,統一集中到環境保護行政主管部門;實現城鄉環境保護體制一體化;與國際接軌,建立最嚴格的生態環境保護指標評價體系;實施最嚴格的生態環境問責制。

  六是統一社會政策。在全省重點推進城鄉義務教育、公共衛生和基本醫療保險、基本社會保障、公共就業服務、公共文化服務體制一體化;做好省內與省際間社會保障制度的對接。

  第二,強化省級統籌,市縣配合

  通過以“六個統一”為重點的行政體制改革,建立以省級統籌為主、市縣具體落實的行政管理新體制。明確“六個統一”由省級統籌,具體執行責任在市縣。強化省級統籌推動、協調區域利益的同時,調動和發揮市縣的積極性,形成合力。

  第三,服務于打造全省經濟增長級的目標做局部行政區劃調整

  服務于“海澄文”一體化綜合經濟圈建設,在不改變市縣行政建制的前提下,為加快省會中心城市發展,建議將與??谑兄苯酉嗦摰牟糠粥l鎮劃入??谑?;服務于“大三亞”旅游經濟圈建設,建議將三亞鄰近市縣的部分鄉鎮劃入三亞市。

  以實現全島資源利用效益最大化為目標

  第四,以“六個統一”明顯提高土地資源利用效益

  稀缺的土地資源是海南最大的后發優勢。作為國家重大戰略,海南自由貿易港土地等重要資源的價值將進一步提升。由于受行政格局等因素制約,全省土地資源利用效益較低。2018年海南每平方公里土地產出的GDP為0.137億元,僅相當于廣東全省的25.4%。

  通過加快全省土地利用統一,盤活存量土地資源,優化土地資源配置,由此明顯提高土地等重要資源利用效益。優化海南行政區劃結構,對抑制部分市縣最高地價、提高全省平均地價,進而提高全島土地及相關資源綜合利用效益將產生重要作用。如果到2020年海南土地資源利用效益達到廣東省2018年的50%左右,估計將會有9000億元左右的資本需求。

  第五,以“六個統一”明顯提高海洋資源利用效益

  提升海洋資源利用效益空間巨大。盡管海南管轄的海洋面積占全國的2/3,但從海洋資源利用效益看,2018年海南海洋經濟產值僅為山東的8.75%、廣東的7.24%;海南單位海岸線海洋經濟密度僅為廣東的15.5%、山東的15.1%。到2020年,若海南單位海岸線海洋經濟密度達到廣東或山東的50%,則全省海洋生產總值將超過4500億元。

  通過加快全省基礎設施統一,整合全省港航資源,由此大幅提升海洋資源利用效益。海南海洋資源利用效益不高,很大程度上源于省內港航資源和毗鄰省際港航資源沒有形成合力機制,甚至存在相互掣肘的現象。整合??诟?、洋浦港等港航資源,徹底改變“散、亂、弱、小、低”的現狀,以整體港航資源優勢融入國際陸海貿易新通道和粵港澳大灣區建設,不僅將為建設海南自由貿易港經濟腹地提供重要基礎,也將使海南成為“聯通陸海、貫通南北、連接帶路”的重要樞紐,并在提高海洋資源利用效益方面取得重大突破,推動全省海洋經濟向質量效益型轉變。

  第六,以“六個統一”打造區域經濟增長極

  缺少經濟增長極是海南自由貿易港建設面臨的突出矛盾。廣州、深圳兩市的GDP總和占廣東全省的比重達到50%左右,成為廣東的兩大經濟增長極,對周邊地區產生較強的集聚和輻射帶動作用。目前,???、三亞兩地GDP總和占海南全省比重的40%左右。未來需要盡快打造1到2個能夠帶動全省、輻射周邊的經濟增長極。

  通過加快全省產業布局統一,提高生產效率,由此打造區域經濟增長極。根據區域資源分布特點,突破資源利用的地區壁壘,形成產業分工明確、差異化發展的合理布局,優先把???、三亞等中心城市發展成為經濟強市,增強對周邊市縣的集聚和輻射能力,促進全省經濟較快增長。

  第七,以“六個統一”明顯提高公共資源配置效率

  通過統籌全省公共服務資源,由此實現城鄉基本公共服務均等化目標。與發達地區相比,海南教育、醫療等基本公共服務發展滯后。通過行政區劃調整,將土地增值收益的1/3左右用于改善民生,將顯著提升海南公共服務水平,縮小與發達省市差距。與此同時,通過統一城鄉發展、統一社會政策,能夠有效地縮小城鄉、區域、不同社會群體之間基本公共服務的差距。

  通過統籌全省環境保護,由此走出一條綠色發展的新路子。良好的生態環境是海南發展的最大資本。從近年來的情況看,市縣分割分治的行政體制不僅造成了一定程度上的資源過度開發,而且加大了相鄰市縣間、上下游間生態環境治理的難度。加快推進全省環境保護統一,有利于統一生態布局和環境治理,創新生態環境保護的體制機制,推動海南自由貿易港健康可持續發展。

  第八,以“六個統一”明顯提高政府行政效能

  政府行政效能低、營商環境不優、市場活力不足等問題實際反映出行政體制改革和行政區劃調整與經濟社會發展的不相適應。根據萬博經濟研究院發布的《2018年中國營商環境指數研究報告》,海南軟環境指數排名26位,處在全國下游;根據粵港澳大灣區研究院發布的《2018年中國城市營商環境評價報告》,省會城市??谔幵诘?6位,也位于下游水平。行政條塊組織的經濟管理體制,使全省資源配置效益大大降低,弱化了整體管理效能和市縣間的橫向聯系。

  以“六個統一”破除資源利用的行政分割和地區壁壘,集聚市縣協調發展的合力。通過區劃調整,強化省級政府在統籌資源統一開發方面的作用,提高全省規劃、建設的科學性、合理性和有效性;避免市縣政府在經濟開發上的同質競爭和行政資源的過度浪費;推動市縣政府職能轉變,將更多精力放在提高公共服務、社會治理和環境保護上,形成海南自由貿易港建設發展的動力。

  以改革創新穩妥易行為重要原則

  第九,堅持改革創新的原則

  “省直管縣”體制的創新舉措。以“六個統一”為重點深化“多規合一”改革,是在加快探索建設海南自由貿易港進程中,賦予“省直管縣”體制新的內涵,是進一步完善“省直管縣”體制的重要舉措。

  行政區劃體制改革的創新舉措。以“六個統一”為重點深化“多規合一”改革,有利于打破區域、城鄉間的體制壁壘,明顯提高全島資源利用效益;有利于明顯提高行政效能,并為按照“一個大城市”的思路推進海南行政區劃體制調整與改革奠定重要基礎。

  第十,堅持穩妥易行的原則

  推進“六個統一”的改革見效快、阻力小。以“六個統一”為重點深化“多規合一”改革,不涉及較大規模的行政關系變動,改革難度比較小,比較容易得到各方面的支持,形成改革合力。

  發揮海南地小人少的獨特優勢。相比其他省份,海南土地面積小,人口少,19個市縣總體處于低水平的均衡狀態,又實行的是“省直管縣”的體制,推進“六個統一”,強化省級統籌,由此打破市縣、城鄉間的體制壁壘,相對比較容易。

  “多規合一”改革為實現“六個統一”奠定了基礎。作為全國第一個省域“多規合一”改革試點,海南已經在空間規劃統一方面邁出了重要一步。在規劃統一的基礎上,海南深化“多規合一”改革,有條件在土地利用、基礎設施建設、產業布局、城鄉發展、環境保護、社會政策上實現“六個統一”,由此為探索建設海南自由貿易港奠定重要基礎。

來源:經濟參考報 [關閉] [收藏] [打印]

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